În luna februarie 2014, ulterior adoptării pachetului legislativ comunitar în domeniul achiziţiilor publice şi concesiunilor, Comisia Europeană a publicat un studiu referitor la tendinţele pieţei contractelor publice şi la prezenţa întreprinderilor mici şi mijlocii în cadrul acestui sector.

Analiza a vizat perioada 2009-2012, fiind realizată la nivelul tuturor celor 27 de state membre, inclusiv spaţiul economic european (Islanda, Norvegia şi Liechtenstein), scopul ei fiind să faciliteze înţelegerea procedurilor şi a costurilor de accesare a contractelor publice de către companiile mici şi mijlocii şi, mai ales, să determine o schimbare a politicilor macro-economice în sensul deschiderii pieţei către aceşti actori din economie, care reprezintă 99,8% din totalul firmelor înregistrate în Europa şi produc mai mult de jumătate din PIB-ul european (studiul a fost publicat pe pagina de internet www.ec.europa.eu).

Conform analizelor, în perioada 2009-2011, doar 56% dintre contractele publice au fost atribuite companiilor mici şi mijlocii, iar ca valoare, acestea au reprezentat doar 29% din totalul fondurilor publice cheltuite în acest sector, cifre ce denotă o prezenţă slabă a acestora în piaţa achiziţiilor. Interpretările datelor economice culese de cercetători, din punct de vedere al consolidării pieţei unice europene, arată o prezenţă relativ echilibrată a IMM-urilor atât pe zona achiziţiilor în ţările de origine, cât şi în contracte publice pe alte spaţii decât cele originare.

România se situează în topul ţărilor europene care au sprijinit, în mod real, accesul IMM-urilor la contractele de achiziţii publice, atribuindu-le aproximativ 59% din totalul acestora, ceea ce demonstrează un trend ascendent al pieţei faţă de perioada anterioară analizată (2006-2009).

În contextul în care nu se întrevede o posibilă suplimentare, pe viitor, a sumelor ce vor fi alocate autorităţilor publice contractante – perioada de austeritate bugetară nefiind încă depăşită în majoritatea statelor membre – ceea ce ar permite creşterea numărului de contracte publice, inclusiv în beneficiul IMM-urilor, specialiştii în economie au propus soluţia diminuării costurilor aferente procedurilor de achiziţie, concomitent cu utilizarea unor tehnici de contractare publică care să asigure şi accesul acestor agenţi economici la resursele publice.

Respectivele tehnici vor avea la bază concentrarea cererii publice şi contractarea la nivel macro a achiziţiilor, astfel încât să se poată vorbi despre o politică de reducere a costurilor şi o eficientizare a procesului de achiziţie.

Propunerea specialiştilor se bazează pe ideea că achiziţiile centralizate şi acordurile cadru sunt mijloace prin care autorităţile contractante îşi cumulează cererea de bunuri, lucrări sau servicii.

Utilizarea acestor tehnici a cunoscut o creştere substanţială în perioada 2006-2011. Achiziţiile publice centralizate reprezintă 20% din totalul achiziţiilor efectuate în această perioadă. De asemenea, prin acordurile-cadru au fost atribuite achiziţii de aproximativ 25% din valoarea totală contractată. Ca număr, statisticile arată că 1 din 6 contracte de achiziţie publică reprezintă un acord-cadru.

Mai mult, studiile realizate au relevat că, în cazul contractelor cu valoare mare, achiziţiile realizate în sistem centralizat şi prin acorduri-cadru sunt mai dinamice, ca urmare a numărului mare de oferte recepţionate şi a concurenţei înregistrate.

Există şi opinii care susţin că achiziţiile centralizate şi acordurile cadru sunt de fapt o frână în calea pătrunderii IMM-urilor pe piaţa achiziţiilor publice, deoarece astfel de tehnici închid pentru o perioadă de aproximativ 4 ani ofertele publice de a contracta şi se adresează, în principal, companiilor mari.

În realitate, sondajele de opinie realizate la nivelul acestor agenţi economici au relevat că IMM-urile nu se simt discriminate în raport cu firmele mari, la momentul încheierii unui acord-cadru sau a unui contract cu un organism central de achiziţie. Din contră, reprezentanţii acestui sector consideră mult mai facilă înscrierea la o competiţie pentru încheierea unui acord-cadru sau a unui contract de achiziţie centralizată, atât din punct de vedere procedural/birocratic, cât şi din punct de vedere al costurilor, decât în cazul achiziţiilor clasice, percepute ca mult mai birocratice şi costisitoare.

În ceea ce priveşte termenul de 4 ani, considerat ca o perioadă de închidere a ofertei publice, reprezentanţii sectorului IMM îl consideră benefic, deoarece existenţa unei pieţe sigure şi a unui cash-flow previzibil pentru produsele, lucrările sau serviciile oferite, pe o astfel de perioadă, ajută creşterea companiei prin implementarea unor planuri de dezvoltare sau investiţii. Practic o micro-întreprindere aflată pe lista operatorilor agreaţi dintr-un contract cadru, în cazul în care este şi competitivă, are posibilitatea ca în cei 4 ani să se dezvolte până la nivelul unei companii medii.

Din punct de vedere al concurenţei, sondajele realizate în rândul beneficiarilor ce au achiziţionat produse, servicii sau lucrări în baza unui acord-cadru au relevat un grad mai mare de satisfacţie în raport cu beneficiarii care au ales soluţia unui contract de achiziţie clasică. În opinia acestora, concurenţa dintre operatori, părţi ale unui acord-cadru, determină o îmbunătăţire permanentă a produselor şi serviciilor oferite de aceştia, sens în care aceste companii cunosc o adevărată creştere în piaţă prin calitatea pe care o dobândesc în procesul de producţie/furnizare/executare.

Noua directivă în domeniul achiziţiilor publice (Directiva nr. 24/2014/UE, publicată în Jurnalul Oficial al UE în data de 28 martie 2014) vine în sprijinul acestor propuneri şi alocă un capitol special tehnicilor şi instrumentelor utilizate pentru achiziţiile electronice şi agregate.

I. Conform art. 33, acordul-cadru reprezintă  un acord încheiat între una sau mai multe autorităţi contractante şi unul sau mai mulţi operatori economici cu scopul de a stabili condiţiile pentru contractele care urmează să fie atribuite în decursul unei perioade determinate, în special în ceea ce priveşte preţurile şi, dacă este cazul, cantităţile avute în vedere.  Durata acestuia nu poate depăşi 4 ani decât în cazuri excepţionale.

Noţiunea de acord-cadru este prevăzută şi de legislaţia română actuală, respectiv OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, dar ca o modalitate specială de contractare, sens în care estimăm că politica europeană de promovare a acestor tehnici de agregare a achiziţiilor va determina cel mai probabil şi o modificare substanţială a dreptului nostru intern.

În ceea ce priveşte modul de atribuire a acordului-cadru, norma comunitară diferenţiază între două situaţii:

1. acordul-cadru cu un singur operator economic – caz în care autorităţile contractante pot consulta în scris operatorul economic care este parte la acordul cadru pentru a-i solicita să îşi completeze oferta, dacă aceasta nu corespunde clauzelor stabilite în respectivul acord;
2. acordul-cadru încheiat cu mai mulţi operatori economici, care se poate atribui în următoarele moduri:

–          fără reluarea competiÅ£iei, atunci când acordul-cadru stabileÅŸte toate condiÅ£iile care reglementează execuÅ£ia lucrărilor, prestarea serviciilor ÅŸi furnizarea produselor în cauză ÅŸi condiÅ£iile obiective pentru a determina care dintre operatorii economici parte la acordul-cadru le va executa; aceste din urmă condiÅ£ii se indică în documentele achiziÅ£iei pentru acordul-cadru;

–          prin reluarea competiÅ£iei între operatorii economici părÅ£i ale acordului cadru, atunci când acesta nu prevede toate condiÅ£iile care reglementează execuÅ£ia lucrărilor, prestarea serviciilor ÅŸi furnizarea produselor;

–          parÅ£ial fără reluarea competiÅ£iei ÅŸi parÅ£ial cu reluarea competiÅ£iei între operatorii economici părÅ£i la acordul-cadru, atunci când acordul-cadru stabileÅŸte toÅ£i termenii care reglementează execuÅ£ia de lucrări, prestarea de servicii ÅŸi furnizarea de produse în cauză,  cu condiÅ£ia ca această posibilitate să fi fost prevăzută de autorităţile contractante în documentele achiziÅ£iei pentru respectivul acord.

Alegerea dacă anumite lucrări, produse sau servicii trebuie să fie achiziţionate după reluarea competiţiei sau direct în conformitate cu condiţiile prevăzute în acordul-cadru se face în conformitate cu criterii obiective, care trebuie indicate în documentele achiziţiei pentru acordul-cadru. Respectivele documente ale achiziţiei precizează, de asemenea, care condiţii pot fi supuse reluării competiţiei.

Selecţia operatorilor se realizează, obligatoriu, doar cu parcurgerea următoarelor etape:

1. pentru fiecare contract care urmează să fie atribuit, autorităţile contractante consultă, în scris, operatorii economici care sunt capabili să execute contractul;

2. autorităţile contractante stabilesc un termen suficient pentru prezentarea ofertelor referitoare la fiecare contract, ţinând seama de elemente precum complexitatea obiectului contractului şi timpul necesar pentru depunerea ofertelor;

3. ofertele se depun în scris, iar conţinutul lor rămâne confidenţial până la expirarea termenului de răspuns prevăzut;

4. autorităţile contractante atribuie fiecare contract ofertantului care a depus cea mai bună ofertă, pe baza criteriilor de atribuire enumerate în documentele achiziţiei pentru acordul-cadru.

II.         Cea de-a doua modalitate de cumulare a cererii propusă de instituţiile europene este achiziţia centralizată, printr-un organism central de achiziţie, prevăzută de art. 37 din directiva menţionată mai sus.

Astfel, statele membre pot prevedea că autorităţile contractante achiziţionează produse şi/sau servicii de la un organism central de achiziţie care oferă activităţi de achiziţie centralizată.

Activităţi de achiziţie centralizate reprezintă activităţi desfăşurate în mod permanent, în una dintre următoarele forme:

(a) achiziţionarea de produse şi/sau servicii destinate autorităţilor contractante;

(b) atribuirea de contracte de achiziţii publice sau încheierea de acorduri-cadru pentru lucrări, produse sau servicii destinate autorităţilor contractante.

Conform normei comunitare, statele membre pot prevedea posibilitatea ca autorităţile contractante să achiziţioneze lucrări, produse şi servicii prin utilizarea contractelor atribuite de către unul sau mai multe organisme centrale de achiziţie, prin utilizarea sistemelor dinamice de achiziţii exploatate de către acestea, sau utilizând un acord-cadru încheiat de către unul sau mai multe organisme central de achiziţie care oferă activităţi de achiziţie centralizate.

Autoritatea contractantă poate alege să achiziţioneze bunurile, lucrările sau serviciile de care are nevoie fie de la organismul central de achiziţie, fie prin încheierea unor contracte direct cu furnizorii primari, utilizând un sistem de achiziţie dinamic sau un acord-cadru gestionat de organismul central de achiziţie.

În cazul în care autoritatea contractantă decide să utilizeze serviciile unui astfel de organism central, alegerea acestuia nu obligă la îndeplinirea unei proceduri de încheierea a contractului dintre cele două entităţi.

Cu toate acestea, autoritatea contractantă este obligată să aplice, ea însăşi, procedurile de atribuire în cazul în care alege să efectueze vreuna din următoarele activităţi:

(a) atribuirea unui contract în cadrul unui sistem dinamic de achiziţii, care este administrat de către un organism central de achiziţie;

(b) efectuarea unei reluări a competiÅ£iei în cadrul unui acord – cadru care a fost încheiat de către un organism central de achiziÅ£ie;

(c) stabilirea operatorilor economici, parte la acordul-cadru, care îndeplinesc o anumită sarcină în cadrul unui acord – cadru care a fost încheiat de către un organism central de achiziÅ£ie.

Este deosebit de important să menţionăm faptul că toate procedurile de achiziţie desfăşurate de un organism central de achiziţie trebuie efectuate folosind doar mijloace electronice de comunicare.

Aşadar, noua orientare comunitară către agregarea cererii în contractarea publică va fi o nouă provocare pentru statele membre care, în următorii ani, îşi vor adapta legislaţia naţională la noile tendinţe.

Pentru unele state, aceasta modificare va fi facilă, orientarea lor fiind deja către cumularea cererii şi centralizarea achiziţiilor, în schimb, pentru alte state membre, în special din zona sudică şi estică, tranziţia va fi mai dificilă.

Din analizele efectuate a rezultat că există mai mulÅ£i factori care influenÅ£ează decizia macro-economică spre utilizarea  achiziÅ£iilor centralizate sau încheierea de acorduri – cadru.

Mai întâi este specificul cultural, determinat de tradiţiile economice ale fiecărui stat, sens în care s-a observat că majoritatea statelor nordice şi nord-vestice înclină spre achiziţii centralizate, în timp ce statele sudice folosesc într-o mică măsură aceste tehnici de achiziţie.

Cel de-al doilea factor determinat este reprezentat de restricţiile bugetare. Astfel, s-a observat o creştere a numărului de achiziţii centralizate după anul 2008, majoritatea statelor membre încercând să reducă costurile de achiziţie prin cumularea şi centralizarea cererilor din partea autorităţilor contractante şi organizarea unui număr redus de proceduri. Cel mai elocvent exemplu în acest sens este Marea Britanie.

Conform studiilor realizate, achiziţiile agregate au costuri cu peste 50% mai reduse decât achiziţiile clasice. Astfel, dacă costul unui contract de achiziţie publică clasică are un cost mediu de 5.500 de euro, în cazul unei achiziţii centralizate, costul per contract se reduce la 1.300 de euro, iar în situaţia unui contract-cadru acesta este de aproximativ 1.200 de euro/achiziţie.

Cel de-al treilea factor este nivelul de standardizare sau de similitudine a produselor şi serviciilor utilizate de autorităţile contractante dintr-un stat. Dacă mai mulţi beneficiari folosesc produse similare, centralizarea cererii şi organizarea unor achiziţii centralizate este mult mai facilă. În general, acordurile – cadru sunt soluţiile perfecte pentru achiziţionarea de produse şi servicii de lungă şi largă utilizare.

Cel de-al patrulea factor şi, probabil, cel mai important este profesionalismul organismelor centrale de achiziţie, care trebuie să fie orientate către utilizarea expertizei acumulate în vederea satisfacerii cerinţelor autorităţilor contractante, concomitent cu reducerea costurilor de achiziţie.

Probabil, pentru România tranziţia către o politică de centralizare a achiziţiilor publice va fi o adevărată provocare, în condiţiile în care, în ultima perioadă, tendinţele politicii economice şi administrative converg către o descentralizare totală a deciziei către organismele şi instituţiile locale.

Echipa SCPA Ceparu ÅŸi Irimia