Eficientizarea achizitiilor publice prin centralizare ar aduce, pe lânga economii, o serie de avantaje precum transparenta în cheltuirea banilor publici, creşterea controlului în materie de preturi sau o putere de negociere mai mare ca urmare a volumelor ridicate de achiziţii. Trecerea la un sistem centralizat ar putea maximiza puterea cumpărătorului, concomitent cu îmbunătăţirea semnificativă a transparenţei şi posibilitatea supravegherii unui număr mai mic de contracte.

O analiză recentă a companiei de consultanţă în management A.T. Kearney România[1] a  arătat că statul ar putea economisi între 10 şi 18% din costurile actuale cu achiziţiile publice prin centralizarea achiziţiilor publice.  Centralizarea achiziţiilor ar putea fi făcută în mai multe etape, începând cu categoriile de  bunuri şi servicii care pot fi standardizate şi care au potential ridicat de a aduce economii la buget, cum ar fi cele legate de sectorul telecomunicaţiilor, de maşini, de utilităţi sau de călătorii. Folosirea unui sistem electronic de achiziţii ar putea îmbunătăţi nivelul  economiilor efectuate în acest domeniu. Nivelul economisirii în cazul centralizării achiziţiilor publice locale, de 1 – 2 mi­liarde de euro pe an, ar putea reprezenta între 40 şi 80% din valoarea dobânzii plătite în 2012 de România pentru datoria publică, se arată în acelaşi studiu.

Statele membre ale Uniunii Europene ar putea economisi din costurile actuale cu achiziţiile publice, capitol la care europenii au o eficienţă mai scăzută prin comparaţie cu state precum Singapore, Coreea sau Malaezia. În bani, valoarea economiilor pe care le-ar putea face statele europene din eficientizarea achiziţiilor publice ar putea fi cuprinsă între 86 şi 152 de miliarde de euro pe an.

[su_note note_color=”#831e0c” text_color=”#fcf8ee”]CLICK AICI PENTRU A TE ABONA LA EDIȚIA TIPRĂRITĂ A REVISTEI DE ACHIZIȚII PUBLICE[/su_note]

La nivelul acquisului comunitar, notiunea de centralizare a achiziţiilor îşi găseşte reglementarea în cuprinsul Directivei 2014/24/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile publice şi de abrogare a Directivei 2004/18/CE[2].  Pornind de la premisa că există o puternică tendinţă pe pieţele de achiziţii publice din Uniune către agregarea cererii din partea achizitorilor publici, cu scopul de a obţine economii de scară, de exemplu scăderea preţurilor şi a costurilor tranzacţiilor şi de a îmbunătăţi şi profesionaliza gestiomarea achiziţiilor, legiuitorul european arată că acest obiectiv poate fi atins prin concentrarea achiziţiilor fie în funcţie de numărul de autorităţi contractante implicate, fie în funcţie de volum şi valoare în timp a achiziţiilor. Cu toate acestea, agregarea şi centralizarea achiziţiilor ar trebui monitorizate cu atenţie, pentru a se evita concentrarea excesivă a puterii de cumpărăre şi înţelegerile anticoncurenţiale şi pentru a menţine transparenţa şi concurenţa, precum şi posibilităţile de acces la piaţă pentru IMM-uri.

În recitalul directivei se arată că tehnicile de achiziţie centralizată sunt din ce în ce mai utilizate în majoritatea statelor membre. Organismele centrale de achiziţie sunt însărcinate cu efectuarea de achiziţii, cu gestionarea sistemelor dinamice de achiziţie sau cu atribuirea de contracte de achiziţii publice/acorduri-cadru pentru alte autorităţi contractante, cu sau fără remunerare. Autorităţile contractante pentru care este încheiat un acord-cadru ar trebui sa îl poata utiliza pentru achiziţii individuale sau repetate. Având în vedere volumele mari de achiziţii, astfel de tehnici pot contribui la creşterea concurenţei şi ar trebui să contribuie la profesionalizarea achiziţiilor publice. Prin urmare, ar trebui să se precizeze o definiţie la nivelul Uniunii a organismelor centrale de achiziţie pentru uzul autorităţilor contractante şi ar trebui să se clarifice faptul că organismele centrale de achiziţie funcţionează în două moduri diferite.

În primul rând, acestea ar trebui să poată acţiona în calitate de angrosişti prin activităţi de cumpărare, depozitare şi revânzare sau, în al doilea rând, ar trebui să poată acţiona în calitate de intermediari prin atribuirea contractelor, operarea sistemelor dinamice de achiziţie sau încheierea acordurilor – cadru care urmează să fie utilizate de către autorităţile contractante. Un astfel de rol de intermediar ar putea, în unele cazuri, să fie îndeplinit prin derularea procedurilor de atribuire relevante în mod autonom, fără instrucţiuni detaliate din partea autorităţilor contractante în cauză; în alte cazuri, prin derularea procedurilor de atribuire relevante în conformitate cu instrucţiunile autorităţilor contractante în cauza, în numele lor şi în beneficiul lor. În plus, ar trebui să fie stabilite norme pentru atribuirea responsabilităţii în ceea ce priveşte respectarea obligaţiilor care le revin în temeiul prezentei directive, între organismul central de achiziţie şi autorităţile contractante care achiziţionează de la acesta sau prin intermediul acestuia. În cazul în care organismului central de achiziţie îi revine întreaga responsabilitate pentru derularea procedurilor de achiziţii, el ar trebui să fie totodată exclusiv şi direct responsabil de legalitatea procedurilor. În cazul în care o autoritate contractantă desfăşoară anumite părţi ale procedurii, de exemplu reluarea competiţiei în baza unui acord-cadru sau atribuirea de contracte individuale pe baza unui sistem dinamic de achiziţii, aceasta ar trebui să fie în continuare responsabilă pentru etapele pe care le desfăşoară.

Consolidarea dispoziţiilor privind organismele centrale de achiziţie nu ar trebui în niciun caz să împiedice practicile actuale ale achiziţiilor comune ocazionale, adică formele mai puţin sistematice şi instituţionalizate de achiziţii comune sau practica stabilită de a recurge la furnizorii de servicii pentru pregătirea şi gestionarea procedurilor de achiziţii publice în numele şi în contul unei autoritati contractante şi conform instrucţiunilor acesteia. Dimpotrivă, anumite caracteristici ale achiziţiei comune ar trebui să se clarifice dat fiind rolul important pe care achiziţia comună îl poate juca, nu în ultimul rând în legatură cu proiecte inovatoare. Achiziţia comună poate lua diferite forme, de la achiziţii publice coordonate prin elaborarea de specificaţii tehnice comune pentru lucrări, produse sau servicii care vor fi achiziţionate de o serie de autorităţi contractante, fiecare derulând o altă procedură de achiziţii publice, la situaţii în care autorităţile contractante în cauza derulează în comun o procedură de achiziţie, fie acţionând împreună, fie încredinţând unei autorităţi contractante gestionarea procedurii de achiziţie în numele tuturor autorităţilor contractante.

În cazul în care mai multe autorităţi contractante derulează în comun o procedură de achiziţii, acestea ar trebui să fie responsabile în mod solidar de îndeplinirea obligaţiilor care le revin în temeiul prezentei directive. Cu toate acestea, în cazul în care numai anumite părţi din procedura de achiziţii sunt derulate în comun de către autorităţile contractante, responsabilitatea comună ar trebui să se aplice numai acelor părţi ale procedurii care au fost derulate împreună. Fiecare autoritate contractantă ar trebui să fie unicul responsabil în ceea ce priveşte procedurile sau părţile procedurilor pe care le derulează pe cont propriu, cum ar fi atribuirea unui contract, încheierea unui acord-cadru, operarea unui sistem dinamic de achiziţii, reluarea competiţiei în cadrul unui acord-cadru sau stabilirea operatorilor economici parte la un acord-cadru care îndeplinesc o anumită sarcină.

Directiva defineşte noţiunea de activităţi de achiziţie centralizate ca fiind acele activităţi desfăşurate în mod permanent, în una dintre următoarele forme: achiziţionarea de produse şi/sau servicii destinate autorităţilor contractante sau atribuirea de contracte de achiziţii publice sau încheierea de acorduri-cadru pentru lucrări, produse sau servicii destinate autorităţilor contractante. Articolul 37 al Directivei, intitulat Activităţi de achiziţie centralizate şi organisme centrale de achiziţie, dispune ca Statele Membre pot prevedea ca autorităţile contractante pot achiziţiona produse şi/sau servicii de la un organism central de achiziţie care oferă activităţi de achiziţie centralizată. De asemenea, statele membre pot prevedea posibilitatea ca autorităţile contractante să achiziţioneze lucrări, produse şi servicii prin utilizarea contractelor atribuite de către un organism central de achiziţie, prin utilizarea sistemelor dinamice de achiziţii, exploatate de către un organism central de achiziţie sau utilizând un acord-cadru încheiat de către un organism central de achiziţie care oferă activităţi de achiziţie centralizate. În cazul în care un sistem dinamic de achiziţii care este administrat de către un organism central de achiziţie poate fi utilizat de alte autorităţi contractante, acest lucru trebuie să fie menţionat în invitaţia la procedură concurenţială de ofertare care instituie sistemul dinamic de achiziţii respectiv.

Statele membre pot dispune ca anumite achiziţii trebuie să se realizează recurgând la organisme centrale de achiziţie sau la unul sau mai multe organisme centrale de achiziţie. Toate procedurile de achiziţie desfăşurate de un organism central de achiziţie trebuie efectuate folosind mijloace electronice de comunicare.

Spre deosebire de legislaţia europeană, la nivelul legislaţiei nationale în materia achiziţiilor publice, respectiv Ordonanţa de urgenţă nr. 34/2006, aprobata cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare,  nu regăsim o definiţie a noţiunii de activităţi de achiziţie centralizate şi nici a noţiunii de organisme centrale de achiziţie.   Cu toate acestea, ordonanţa de urgenţă reglementează în cuprinsul art. 22  faptul ca Guvernul are dreptul de a aproba prin hotărâre, proiectarea şi implementarea unui sistem centralizat la nivel naţional de achiziţionare specializată a anumitor produse, servicii sau lucrări de la sau prin unităţi de achiziţii centralizate.  Unitatea de achiziţii centralizată este o autoritate contractantă, astfel cum este definită la art. 8 lit. a), b) sau c) din ordonanţa de urgenţă, care achiziţionează în nume propriu produse şi/sau servicii, care sunt sau pot fi destinate unei/unor alte autorităţi contractante sau care atribuie contracte de achiziţie publică sau încheie acorduri-cadru, în numele şi pentru o altă/alte autorităţi contractante.

Se consideră că autoritatea contractantă, care achiziţionează produse, servicii sau lucrări de la sau printr-o unitate de achiziţii centralizată, respectă prevederile ordonanţei de urgenţă în măsură în care unitatea de achiziţii centralizată le respectă, la randul ei, atunci când realizează activităţile prevăzute anterior.

Până în prezent, la nivel naţional a fost implementată cu succes o unitate centralizată de achiziţii la nivelul Ministerului Sănătăţii. Prin această măsură, s-a preconizat şi s-a demonstrat ca au fost realizate economii ca urmare a faptului că pentru o cantitate mare de produse achiziţionate preţul a fost mai mic decât dacă s-ar fi achiziţionat o cantitate mică de produse. Unitatea de achiziţii centralizată, respectiv Ministerul Sănătăţii, atribuie contracte de achiziţie publică sau încheie acorduri-cadru pentru achiziţia centralizată la nivel national de medicamente, materiale sanitare, echipamente medicale, echipamente de protective, servicii, combustibili şi lubrefianţi pentru parcul auto.

Experienţa obţinută prin această unitate centralizată, dar şi noile norme europene care încurajează astfel de practici trebuie să constituie o bază pentru dezvoltarea unor astfel de unităţi la nivel regional/naţional. Scopul centralizării achiziţiilor publice îl reprezintă gestionarea eficientă a resurselor financiare alocate, achiziţionarea de produse şi servicii de calitate şi stabilirea unor variaţii mai mici de preţ.

Acest sistem se poate extinde şi la nivel altor entităţi ce acoperă un areal geografic mai mare sau prin centralizarea nevoilor de către un organism comun, pentru a asigura un proces de achiziţie transparent şi de pe urma căruia se pot obţine beneficii. Un exemplu bun unde se pot desfăşura achiziţii centralizate, sunt achiziţiile desfăşurate de toate autorităţile contractante, achiziţii care se pot considera a fi comune la nivel naţional sau regional: lucrări de infrastructură; întreţinerea infrastructurii; mijloace de transport, etc. O astfel de unitate se poate forma la nivelul unul areal geografic, mai ales la nivelul unităţilor administrative.

Prin organizarea de proceduri de achiziţie centralizata la nivel naţional/regional ar trebui avute în vedere  o serie de obiective şi avantaje, printre care:

• schimbarea variaţiilor de preţ;
• posibilitate efectuării de economii la scară largă, atât prin reducerile de preţ aplicate în funcţie de volumul de produse solicitat (în cazul contractelor de furnizare), cât şi prin reducerea costurilor cu organziarea procedurilor al nivelul autorităţilor contractante. În loc de un număr foarte mare de proceduri de atribuire, va exista doar o singură procedură la nivel naţional. Aceste aspecte se vor reflecta asupra costurilor aparatului bugetar, dar şi a timpilor de desfăşurare a procedurilor;
• continuitate în achiziţionarea produselor/serviciilor/lucrărilor;
• calitate uniforma a produselor/serviciilor/lucrărilor;
• gestionarea eficientă a resurselor financiare alocate;
• un preţ de achiziţie scăzut;
• posibilitatea de introduce şi gestiona standarde comune la nivel naţional (mai ales în implementarea unor standard de mediu şi încurajarea achiziţiilor verzi). Criteriile de performanţă vor putea să fie mai lejer evidenţiate;
• managementul procedurilor şi a resurselor umane este mai facil de realizat într-un model centralizat;
• îmbunătăţirea şi profesionalizarea gestionării achiziţiilor;
• publicul are un control mai larg asupra achiziţiilor publice, mai ales asupra eficientizării şi oportunităţii cheltuirii fondurilor publice.

Astfel de unităţi centralizate de achiziţii se pot înfiinţa la nivelul euroregiunilor, venind în sprijinul politicilor europene în materie, permitand o politică unitară în privinţa achiziţiilor publice şi constituind şi un factor coagulant la nivelul regiunii în momentul în care acestea capată personalitate juridică.

Ec. Johann Nunweiler – expert achiziţii publice

Cons. jur. Silvia Bărbulescu – expert achiziţii publice