Managementul strategic în organizaţiile publice
1. Necesitatea şi oportunitatea managementului strategic în organizaţiile publice
Principalele argumente în favoarea managementului strategic sunt, în opinia noastră, următoarele:
– valorificarea oportunităţilor şi vulnerabilităţilor mediului ambiant, naţional şi internaţional, nu este posibilă într-o perspectivă mai îndelungată, decât prin elaborarea şi implementarea strategiei. Caracterul de sistem deschis, adaptiv al organizaţiei publice este un argument în această privinţă;
– caracteristicile funcţionale ale organizaţiei publice, din ce în ce mai apropiate – cel puţin pentru o parte a acestora, de cele ale agenţilor economici. Ne referim în primul rând la dimensiunea economică, la eficienţa şi eficacitatea care trebuie să devină ţinte pentru orice instituţie publică, beneficiară de alocaţii bugetare, ca principală sursă de finanţare;
– apariţia concurenţei, chiar dacă intensitatea manifestării acesteia este mult mai redusă comparativ cu concurenţa din mediul privat;
– în pofida dimensiunii politice a managementului instituţiilor publice şi a dependenţei acestora din suprasistemul din care fac parte, sunt tot mai multe păreri care susţin managerii cu adevărat profesionişti, competenţi şi la nivelul unor asemenea organizaţii. Aceştia din urmă îşi vor asuma responsabilitatea unor proiecţii strategice (3-5 ani), plecând de la premiza că reuşita va constitui o veritabilă carte de vizită pentru el şi echipa condusă;
– din ce în ce mai frecvent, obiectivele asumate de instituţia publică sunt predominant economice, iar în interiorul acestora, asistăm la o extensie a conturării de obiective asociate unor competenţe structural-organizatorice sau procesuale. Regăsirea lor într-o formulă închegată, alături de modalităţile de realizare, resursele necesare, etc. este asigurată de strategie, iar rezultatele generate de o astfel de formulă, de implementarea sa; şi
– strategia şi managementul strategic sunt consecinţa conlucrării dintre principalii stakeholderi ai organizaţiei publice (persoane, grupuri de interese etc.). managementul strategic devine tot mai mult un management bazat pe stakeholderi, chiar dacă sintagma frecvent utilizată este „managerii elaborează strategia, proprietarii o aprobă şi managerii o aplică”.
2. Variante metodologice de management strategic al organizaţiei publice
Prima variantă este valabilă pentru orice tip de organizaţie; pentru cele publice intervin mai multe nuanţări ce ţin de particularităţile lor constructive şi funcţionale, de particularităţile manageriale ori de mediul ambiant naţional şi internaţional în care activează (Verboncu, 2013).
Varianta II este ceva mai simplificată, în sensul că ia în considerare şi politicile de modernizare multianuală (PMM). O prezentare succintă a acesteia este realizată în continuare (Boran, 2009).
a. Conţinut
– viziunea instituţiei;
– misiunea instituţiei şi
– obiective strategice
b. Fundamentare
Premise
– luarea în considerare a intereselor principalilor stakeholderi;
– asigurarea continuităţii procesului strategic;
– flexibilitatea strategiei;
– internaţionalizarea activităţilor instituţiei publice; şi
– asigurarea transferului internaţional de know-how managerial şi de „bune practici” (benchmarking).
Fundamente
– studiul de diagnosticare sau CAF;
– analiza SWOT;
– strategia sectorială; şi
– strategia agenţiei/autorităţii naţionale din care face parte instituţia.
c. Elaboarea strategiei
– stabilirea viziunii instituţiei
Viziunea este o declaraţie care exprimă ceea ce instituţia vrea să devină. Ea trebuie să fie acceptată şi respectată de toţi salariaţii instituţiei şi să îi ajute să se simtă implicaţi în acel proiect. Viziunea dă formă şi direcţie viitorului instituţiei.
– stabilirea misiunii instituţiei publice
Misiunea reflectă precis ceea ce face organizaţia. Ar trebui să descrie raţiunea de a exista a acelei instituţii. Cu alte cuvinte cu ce este ea mandatată în plus, diferit de altele, în administraţia publică, care este rolul, scopul acelei instituţii. Declaraţia privind misiunea ar trebui să fie exprimată simplu, uşor de înţeles, să includă elemente cu semnificaţii sociale importante şi măsurabile pentru comunitate, care să se adreseze uşor unor concepte cum sunt poziţia morală / etică a instituţiei, imaginea publică, clienţii ţintă, serviciile prestate, arealul geografic pe care îl deserveşte, ambiţiile de viitor, etc. Salariaţii acelei instituţii ar trebui să exprime precis, chiar dacă nu ad literam, misiunea acelei instituţii.
Declaraţia privind misiunea poate varia de la o simplă propoziţie la un set întreg de fraze. Recomandabil este însă, alcătuirea declaraţiei privind misiunea într-o frază.
Aceasta se referă în principiu la trei elemente privind instituţia:
– este un „sistem” ce realizează X (De ce?);
– prin activităţile (modalităţile de acţiune) Y (Cum?); şi
– în beneficul lui Z (clienţii, cetăţenii, etc.)
X – reprezintă finalitatea muncii unei instituţii. Sau altfel spus, raţiunea ei de a exista în sistemul administrativ românesc este de a ……
Y – reprezintă modalităţile de acţiune – pârghiile şi practicile legale prin care acea instituţie realizează pe X
Z – reprezintă clienţii ţintă (publici, alte instituţii, operatori economici), cu care instituţia interelaţionează.
– determinarea obiectivelor strategice
Fiind expresia cuantificată şi/sau calitativă a scopului pentru care a fost înfiinţată şi funcţionează instituţia publică, obiectivele trebuie să fie abordate sistemic, să fie mobilizatoare, realiste, stimulatoare şi comprehensibile.
Facem precizarea că, din obiectivele strategice derivă şi alte tiputi de obiective (derivate, specifice şi individuale), ce carcterizează diverse componente procesuale şi structurale ale instituţiei respective.
d. Planul de acţiune
Definire şi caracteristici
Planul de acţiune reprezintă cadrul esenţial pentru viitoarea implementare a obiectivelor identificate în strategie. Acesta detaliază, într-o manieră precisă, modalitatea (mecanismul, etapele, calendarul) de punere în practică a priorităţilor, oferind cadrul pentru stabilirea utilizării resurselor.
O altă caracteristică esenţială este dată de faptul ca planul de acţiune oferă cadrul pentru monitorizarea continuă şi a controlului asupra implementării obiectivelor. Strategia şi planul de acţiune nu pot fi elaborate sau apreciate separat.
Fiecare strategie are propriul plan de acţiune. Dacă strategia răspundea practic la întrebarea „ce vom face?”, planul de acţiune răspunde la întrebarea „cum vom face?”.
Este indicat ca, spre deosebire de etapa de elaborare a strategiei, în etapa de elaborare a planului de acţiune în echipă să fie implicate – sub coordonarea unui responsabil – reprezentanţii compartimentelor de specialitate (resurse umane, serviciul financiar, administrativ, informatic etc.) şi mai puţin conducerea instituţiei.
Conţinut
Un plan de acţiune cuprinde:
– acţiuni (corelate cu obiectivele asumate prin strategie);
– rezultate aşteptate;
– performanţe (identificate prin intermediul unor indicatori specifici);
– resurse necesare (materiale, financiare, umane);
– termene, intermediare şi finale; şi
– responsabilul cu realizarea obiectivelor, aplicarea acţiunilor etc.
De regulă, toate aceste elemente sunt evidenţiate printr-o machetă intitulată „Plan de acţiune”.
Tabel nr. 1
| Nr.
crt. |
Obiective | Acţiuni | Rezultate aşteptate | Indicatori de performanţă | Resurse | Termene | Responsabil |
| 0 | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
Obiectivele
Planul de acţiune porneşte de la obiectivele stabilite în strategie. De regulă, obiectivele stabilite în strategie sunt transpuse în planul de acţiune fără nicio modificare.
Există însă şi excepţia cu privire la situaţia în care, strategia se opreşte doar la stabilirea obiectivelor fundamentale strategice. În acest caz, în planul de acţiune, se va menţiona obiectivul stabilit în strategie, defalcat în obiective derivate şi specifice.
Acţiunile
Acţiunile sunt punctul cheie al planului de acţiune. Acestea sunt identificate astfel încât să releve modalitatea, mecanismul, etapele care vor fi parcurse pentru a implementa obiectivul aferent. Cu alte cuvinte, fiecărui obiectiv îi sunt atribuite acţiuni specifice acestuia, atât în ceea ce priveşte numărul cât şi complexitatea abordării, detaliind pas cu pas etapele necesare pentru îndeplinirea obiectivului.
Dacă privim fiecare obiectiv ca pe un proiect în sine, atunci trebuie să ne raportăm la Ciclul lui Deming. Prin urmare, pentru ca obiectivul stabilit să fie deplin implementat, acţiunile trebuie stabilite astfel încât acestea să cuprindă:
– acţiuni pregătitoare – prin care sunt făcute demersurile premergătoare implementării, cum ar fi de exemplu în cazul unui demers de achiziţii publice de echipamente IT: asigurarea finanţării, constituirea comisiei de evaluare a ofertelor, trimiterea ofertelor la potenţialii ofertanţi, şi aşa mai departe;
– acţiuni de implementare – prin care se va realiza efectiv obiectivul formulat în strategie (rămânând cu exemplul de mai sus, aici avem de a face cu acţiuni, cum ar fi: livrarea şi recepţia echipamentelor, instalarea lor, furnizarea de formare pentru angajaţi, testarea echipamentelor etc.);
– acţiuni de monitorizare – mai multe studii de specialitate au relevat faptul că procesul de implementare a unor acţiuni nu este niciodată scutită de apariţia unor probleme care nu puteau fi prevăzute în procesul de planificare. Din acest motiv se impune necesitatea unor acţiuni de monitorizare prin care, pe baza unor indicatori prestabiliţi, poate fi observat modul în care decurg acţiunile de implementare şi pot fi corectate eventualele greşeli care apar în proces (cum ar fi: analiza modului în care au fost livrate echipamentele, observarea organizării şi implementării sesiunilor de formare etc.)
– acţiuni de evaluare – în timp ce monitorizarea se referă în mod expres la acţiunile de implementare, acţiunile de evaluare au un scop total diferit, şi anume prin aceste acţiuni actorii implicaţi în proces vor supune analizei modul în care a fost atins obiectivul sau modul în care au contribuit acţiunile la atingerea obiectivelor.
Un PMM este realizat pentru o perioadă de 3 ani, timp în care – datorită fluctuaţiei de personal sau schimbărilor la nivel strategic – poate să apară situaţia în care o persoană care nici nu a participat la procesul de elaborare a PMM-ului ajunge să fie responsabil de una dintre acţiuni cuprinse în Planul de acţiuni.
Pentru a asigura coerenţa demersului de planificare strategică al modernizării instituţiei trebuie evitate demersurile interpretative ale conţinutului strategiei şi mai ales a planului de acţiune. Din acest motiv claritatea şi coerenţa acţiunilor cuprinse în planul de acţiuni trebuie să garanteze că un obiectiv şi acţiunile aferente să fie înţelese în acelaşi mod de persoane diferite în perioade de timp diferite.
Pe de altă parte este la fel de adevărat şi faptul că detalierea activităţilor nu trebuie dusă la extrem. Este indicată găsirea unui echilibru adecvat în procesul de detaliere, de „delimitare” al activităţilor.
Rezultatele aşteptate sau Indicatorii de rezultat se mai numesc indicatori de produs sau de rezultat intermediar (de exemplu: număr de autorizaţii eliberate, număr de dosare rezultate, număr de procese verbale întocmite, număr de ore de curs, număr de absolvenţi).
Într-o tipologie a indicatorilor întâlnim multe denumiri ale acestora: indicatori de context, indicatori de mijloace (exemplu: putem construi un indicator legat de masa salarială între diferite prefecturi astfel: persoane cu studii superioare, câte persoane cu studii medii etc.).
Cel mai important aspect în ceea ce priveşte metodologia PMM este faptul că indicatorii de rezultat se referă întotdeauna la acţiunea specifică şi nu la obiectiv.
Indicatorii de performanţă sunt de obicei văzuţi ca măsuri numerice prin care se dezvăluie gradul de realizarea a obiectivelor şi care pot fi uşor colectate şi utilizate.
Indicatorii de performanţă se împart în trei mari categorii:
1. indicatori de eficacitate socio-economică (de eficacitate finală sau impact – exemplu: rata şomajului, rata delicvenţei);
2. indicatorii de calitate (măsoară termenele, gama serviciilor conform aşteptărilor, rezultate din efectuarea sondajelor de opinie etc.); şi
3. indicatori de eficienţă (costuri unitare, indicatori de bună utilizare a potenţialului).
Un bun indicator de performanţă trebuie să posede în general următoarele calităţi: să fie vizibil, uşor de înţeles, clar şi uşor de interpretat.
Resurse – financiare şi umane
Primul aspect care trebuie clarificat în acest moment este faptul că PMM-ul nu este un formular de alocare bugetară.
Echipa care elaborează şi răspunde de implementarea PMM-ului trebuie să determine în momentul elaborării Planului de Acţiuni atât resursele umane cât şi resursele financiare aferente unei acţiuni specifice. Cu toate că la prima vedere, această activitate poate să pară greoaie şi poate inutilă, este foarte important ca aprobarea de către superiorii ierarhici a PMM-ului să se realizez pe baza cunoaşterii acestor aspecte. Înainte de aprobare trebuie să fie clar atât conducerii cât şi angajaţilor ce implicare de resurse presupune realizarea unei acţiuni.
Termene
Prin metodologia PMM, în special prin Planul de Acţiune, avem posibilitatea de a stabilii termene realiste, pe baza experienţelor acumulate în organizaţie şi în funcţie de complexitatea acţiunilor / obiectivelor. Fără termene Planul de Acţiune se transformă într-o Listă a Acţiunilor, va fi un fel de listă cu dorinţe.
În demersul de stabilire a termenelor aferente fiecărei acţiuni cuprinse în Planul de Acţiune, trebuie să ţinem cont de următoarele principii:
– termenul este o dată calendaristică certă (zi / lună / an);
– termenul defineşte o dată limită de implementare a acţiunii;
– termenul defineşte o dată limită de realizare a obiectivului;
– urmăreşte secvenţialitatea logică a acţiunilor; şi
– termenul permite o monitorizare şi o evaluare eficientă a implementării şi al realizării obiectivelor.
Responsabil
În general, orice demers organizaţional reclamă stabilirea unui responsabil, o persoană cu atribuţii de conducere (conducerea instituţiei, şef de compartiment). Fenomenul este determinat îndeosebi de cultura organizaţională a instituţiei publice, de organizarea pe baza modelului birocraţiei clasice şi de lipsa spiritului de iniţiativă şi de răspundere (accountability).
e. Raportul de monitorizare
Este un important instrument de corectare a disfuncţionalităţilor apărute pe parcursul implementării strategiei, iar periodicitatea recomandată pentru elaborarea rapoartelor de monitorizare este semestrul.
Monitorizarea este una internă şi o alta externă.
Monitorizarea internă este realizată de o echipă sau o persoană prestabilită, care va întocmi raportul semestrial de monitorizare.
Monitorizarea externă este foarte importantă în economia implementării strategiei şi a planului de acţiune deoarece:
– este obiectivă;
– este validă; şi
– PMM îmbină abordarea bottom-up (predominantă) cu abordarea top-down.
f. Evaluarea strategiei – etapă valabilă în ambele variante metodologice de management strategic al organizaţiilor publice.
Vizează, cu prioritate, modul de îndeplinire a obiectivelor şi efectele/rezultatele produse de implementarea acţiunilor de modernizare.
Criteriile funcţie de care se face evaluarea se referă la:
– eficacitate
– eficienţă
– adecvare
– calitate
– senzitivitate
– corectitudine
Şi în acest caz, evaluările pot fi interne, situaţie în care se întocmeşte un Raport de evaluare, şi externe.
Bibliografie
- Verboncu, I. (2013) – Managementul strategic al organizaţiilor publice, Editura TRITONIC, Bucureşti
- Boran, M.(2009) – Adaptarea managementului instituţiilor publice în vederea integrării în Uniunea Europeană, Universitatea de Vest, Timişoara ( teză de doctorat )
Prof.univ.dr.Ion Verboncu
